פסק-דין בתיק עת"מ 12064-07-11

עתירה מינהלית, במסגרת מתבקש בית המשפט ליתן צו שימנע מהמשיב 2, מר ארז פודמסקי (להלן: " מר פודמסקי") לשמש בתפקיד מנכ"ל עיריית בת ים בהיותו חשוד בביצוע עבירות על טוהר המידות, בהם  שוחד והפרת אמונים.

רקע עובדתי:

1.      העותר הינו עו"ד, המשמש כיושב ראש ועדת ביקורת בעיריית בת ים. המשיב 1, מר שלמה לחיאני הוא ראש העירייה המכהן (להלן: " מר לחיאני" או " ראש העירייה") מאז שנת 2003, המשיב 8 הוא משרד הפנים. יתר המשיבים שימשו כחברים בועדת המינוי שהחליטה על כשירותו של מר פודמסקי לתפקיד המנכ"ל (להלן: " ועדת המינוי").

2.      בשנת 2007 החלה חקירה סמויה ביחידה הארצית למאבק בפשיעה כלכלית במשטרת ישראל. החקירה עסקה בחשדות לביצוע עבירות פליליות על ידי שורת גורמים הממלאים תפקידים בכירים בעיריית בת ים (להלן: " פרשת בית וגן"). בין החשודים נמצאו ראש העירייה ומר פודמסקי, שאז כיהן בעירייה כסמנכ"ל תכנון וארגון וסגן היועץ המשפטי. בשנת 2009 עברה החקירה לשלב הגלוי.

3.      כנגד מר לחיאני התמקדה החקירה בחשד לעבירות של קבלת שוחד, מרמה והפרת אמונים על ידי עובד ציבור ועבירות לפי חוק איסור הלבנת הון.  מר פודמסקי נחקר בחשד למתן שוחד לראש העירייה באמצעות מתן הלוואה ועבירות של הפרת אמונים. על פי הנטען העבירות נתקיימו על חוקי התכנון והבנייה בעסקים שהיו בבעלותו ו/או בשליטתו של ראש העירייה ו/או בני משפחתו ובקשר להטיית מכרז לחברה שהייתה בשליטת אחיו של ראש העירייה.  בחודש ספטמבר 2011 עבר התיק לפרקליטות על פי הנטען עם המלצה להגיש כתב אישום כנגד השניים.

4.      במהלך שנת 2011 הודיע מנכ"ל העירייה דאז, מר עובד קונה, על כוונתו להפסיק את עבודתו.  ביום 14.6.2011 פנה ראש העירייה אל המשנה למנכ"ל, מר אהרון סוחמי (להלן: " מר סוחמי") בבקשה כי יזמן את הועדה למינוי עובדים בכירים במטרה שזו תבחן את כשירותו של המועמד לתפקיד, המוצע על ידו, מר פודמסקי.  

5.      מר סוחמי עדכן את מר ישראל שפיצר, מנהל אגף כ"א ושכר ברשויות המקומית במשרד הפנים (להלן: " מר שפיצר") בדבר כוונתו זו של ראש העירייה. ב-28.6.2011 כתב מר שפיצר לראש העירייה כי הובא לידיעתו שעשרה מעובדי העירייה, וביניהם מר פודמסקי, חשודים בפלילים.  הואיל וראש העירייה חשוד באותם עניינים בהם נחשדים עובדי העירייה, הנחה אותו להאציל סמכותו לבחון את השעיית העובדים לגורם שאינו מעורב בחשדות הקיימים, בהתאם לסעיפים 10 ו-11 לחוק הרשויות המקומיות (משמעת) תשל"ח - 1978. בתשובתו של ראש העירייה מיום 27.7.2011 הודיע שהוא מסרב לנהוג בהתאם להנחיות האמורות.

6.      ועדת המינוי לבחירת המנכ"ל התכנסה ביום 6.7.2011. בישיבה נכחו אורי בוסקילה, מ"מ ראש העיר, יצחק דריקס - סגן ראש העיר, אירנה גנין - חברת מועצה, עו"ד חנה כהן מוצן - היועמ"ש של העירייה, עופר תודר - מנכ"ל עירית רמלה ששימש כנציג משרד הפנים ומר סוחמי. במהלך הישיבה תהתה גב' גנין אם ניתן למנות את מר פודמסקי לנוכח החשדות שנקשרו בשמו. עו"ד חנה כהן מוצן השיבה שאין מניעה הואיל ו" סעיף 170 לפקודת העיריות מחייב אותי לבדוק "בדבר קיום הרשעה של המועמד", לעו"ד פודמסקי אין הרשעה...משטרת ישראל גם לא המליצה רשמית להעמיד לדין. אין המלצה לכתב אישום אין אישום ולטעמי אין מניעה לאשר את מועמדותו...אין שום הוראה בחוק שאומרת שמי שנחקר באזהרה אסור לו לכהן בתפקיד. זה להרשיע בן אדם לפני שהתחיל ההליך. הפרקליטות עוד לא דנה לא הזמינו לשימוע ולכן אני סבורה שניתן למנות אותו לתפקיד".  היועמ"ש הפנתה גם לחוות דעת של עו"ד סומך, ב"כ העירייה בהליך דנן, על פיה אין מניעה חוקית לאשר את המינוי. בכך מוצה הדיון בנושא ומינויו של מר פודמסקי אושר ברוב קולות, כנגד דעתה של מתנגדת אחת -  גב' גנין.

7.      יממה לאחר החלטת הועדה הוגשה העתירה דנן, בגדרה התבקש צו מניעה זמני כנגד המינוי. משרד הפנים צורף כמשיב והגיש תגובתו לבקשה לצו ביניים, שהיא גם תגובתו לעתירה. עמדת המשרד היא שבנסיבות הנתונות מינויו של מר פודמסקי בלתי סביר ויש להורות על ביטולו.  הטעם העיקרי נעוץ בהיותם של ראש העירייה (הממנה) ומר פודמסקי חשודים ביחד באותה פרשה והזיקה הממשית בין העבירות בגינן התקיימה חקירה פלילית  לתפקיד הציבורי. כמו כן, יש לתת משקל משמעותי לעובדה לפיה מר פודמסקי מועמד למשרה שיש עימה שליטה פיקוח, הכוונה והדרכה של עובדי העירייה, כאלו שנחקרו ועוד עשויים לשוב ולהיחקר במסגרת הפרשה.

8.      כב' השופט ורדי  דחה את הבקשה לצו ביניים בהחלטה מיום 11.9.2011. על רקע העובדה כי מדובר בחקירה המתנהלת מספר שנים כאשר טרם התקבלה החלטה להגיש כתב אישום, נקבע כי מתן צו המבוקש יפגע באופן בלתי מידתי בחזקת החפות וחופש העיסוק של מר פודמסקי. אין להתעלם מכך שראש העיר ממשיך לכהן בתפקידו בזמן שהוא לכאורה חשוד עיקרי בפרשה.  סיכומו של עניין, מאזן הנוחות נוטה לעבר דחיית הבקשה.

דיון:

9.      בטרם אכנס לדיון בעתירה גופה, אציין כי לא מצאתי ממש בטענה המקדמית לפיה יש לדחות את העתירה על הסף בגין חוסר תום לב. גם אם לעותר אינטרסים פוליטיים שלא פורטו על ידו במסגרת העתירה אין בכך כדי למנוע את בירור העתירה. בייחוד אמורים הדברים כאשר העתירה מעלה סוגיה ראויה בעלת חשיבות ציבורית כללית, הנוגעת לסדרי ממשל ושמירה על שלטון החוק (ראו: בג"צ 651/03 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש עשרה, פ"ד נז(2) 62, 68 (2003)).  בנוסף, העותר  מכהן  כיו"ר ועדת הביקורת ולכן מעבר לאינטרס הציבורי המיוצג בעתירה, יש לו בה עניין לגיטימי.

10.  יחד עם זאת,  לאחר שעיינתי בטיעוני הצדדים ובמסמכים שצורפו, וחרף אי הנוחות העולה מהתנהלות העירייה בעניין מינויו של מר פודמסקי, אין מנוס מדחיית העתירה משלא התגבשה עילה להתערבות שיפוטית .

המסגרת הנורמטיבית והעקרונות שהותוו בפסיקה בעניין מינוי עובדי ציבור שנחשדים בפלילים:

11.  סעיף 170(ב)(1) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: " פקודת העיריות") קובע כי חובה על ועדת המינוי לשקול קיומה של הרשעה פלילית בהחלטה האם למנות מועמד לתפקיד של מנכ"ל העירייה.  כך שכשירותו של מר פודמסקי לכהן בתפקידו איננה נשללת בהוראה סטטוטורית. אמנם, אין בכך סוף פסוק, הואיל והיעדרה של הוראת החוק האוסרת על הרשות למנות את העותר,  איננה משחרר אותה מחובתה להתחשב בנתונים כמו עבר פלילי, התנהגות בלתי-תקינה או חשד להתנהגות כזו. כל זאת במסגרת שיקוליה וההחלטה אם למנות אדם לתפקיד ציבורי רם מעלה (ראו: בג"ץ 1400/06 התנועה למען איכות השלטון נ' ממלא מקום ראש הממשלה [פורסם בנבו] 6 (6.3.2006) (להלן: " פרשת התנועה לאיכות השלטון"); בג"צ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2) 229, 257-256 (1993) (להלן: " פרשת גינוסר")). אך, ככל שמתרחקים מן הגבולות הסטטוטוריים, כך יגדל הקושי למצוא טעם וצידוק להתערבות (ראו: בג"צ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד נד(6) 817, 851 (2003)).

12.  בפסיקת בית המשפט העליון הותוו מספר אמות המידה על פיהן ייקבע אם החלטת הרשות למנות אדם בעל עבר פלילי לתפקיד ציבורי מצויה במתחם הסבירות. המבחן העיקרי בוחן קיומן של "ראיות לכאורה" לעבירות שבטיבן, במהותן ובנסיבותיהן יש עמן מן הקלון. המבחן ייחתך על פי כלל הראייה המינהלית - כלומר האם בידי הרשות ראיות שאדם סביר היה מחשיב כבעלי ערך הוכחתי.  על דרך הכלל,  רק לאחר הגשת כתב אישום ניתן יהיה לקבוע כי קיימות ראיות שעל בסיסן ניתן לקבוע כי מינוי האדם, או הישארותו בו, יפגעו באמון הציבור ובטוהר השירות הציבורי במידה המחייבת התערבות שיפוטית (ראו: בג"צ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 404 (1993) (להלן: " פרשת דרעי"); בג"צ 4267/93 אמיתי - אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 441, 467 (1993) (להלן: " פרשת פנחסי");  פרשת התנועה למען איכות השלטון, 10)).  הטעם לכך נעוץ בצורך לאזן בין האינטרסים הציבוריים של שמירה על אמון הציבור והבטחת טוהר המידות בשירות הציבורי, לבין האינטרסים של חופש העיסוק ושמירה על חזקת החפות.  ההלכה הפסוקה קבעה אפוא את נקודת האיזון , בהחלטה להגיש אישום.  כאשר נמצאים בשלב מקדמי יותר - כמעט תמיד מן הנמנע יהיה לכפות על הרשות להדיח את עובד הציבור. יפים לכאן דברי כב' השופטת דורנר ב בג"ץ 1933/03 לעיל (עמ' 949):

" לעילות הפסלות המפורשות הקבועות בחוק-יסוד: הממשלה נוספת העילה שנקבעה בבג"ץ 3094/93 (להלן - בג"ץ דרעי [47]) ובבג"ץ 4267/93 (להלן - בג"ץ פנחסי [5]). לפי עילה זאת, "אם הוגש כתב-אישום בעבירה חמורה נגד שר או סגן שר, קמה חובה על ראש-הממשלה להעביר אותו שר או סגן שר מכהונתו. סירוב של ראש-הממשלה להעביר שר או סגן שר מכהונתו ייחשב, בנסיבות כאלה, חוסר סבירות קיצוני"...צמצום זה של עילות הפסלות המשפטיות מתחייב גם מן הפגיעה של פסילת איש ציבור לתפקיד פוליטי בכיר בכבודו של איש הציבור שנפסל, בחזקת החפות שלו וביכולתו לממש את מפעל חייו. אמנם, עצם הפגיעה - עזה ככל שתהיה - בזכויות או באינטרסים האישיים של אנשי ציבור אינה יכולה לשלול את האיסור למנותם לתפקידים בכירים אם המינוי יפגע קשות באמון הציבור ברשויות השלטון, אך אין גם מקום להרחבה פרשנית נוספת של עילות הפסילה מעבר למה שכבר נפסק בבג"ץ דרעי [47] ובבג"ץ פנחסי [5]."

13.   יחד עם זאת,  ולמרות האמור לעיל, ייתכנו מצבים נדירים שבהם אף על פי שלא הוגש  אישום, יהיו בידי הרשות מספיק ראיות כדי להטיל עליה חובה שלא למנות אדם לתפקיד ציבורי. אלו מקרים התחומים ל" נסיבות חריגות וקיצוניות, יוצאות דופן בחומרתן" ( פרשת התנועה לאיכות השלטון, 11). פרשת גינוסר מהווה דוגמא לכך ונרחיב עליה בהמשך.

14.  להשלמת התמונה יצוין, כי מבחן הראייה המינהלית איננו עומד לבדו. יש להתחשב גם בסוג המשרה שעובד הציבור אמור למלא, בזמן ביצוע העבירה, בנסיבות ביצועה ובשאלה האם העובד הביע חרטה ( פרשת גינוסר, 266). עם זאת, כל אלו מבחני עזר שאינם בעלי נפקות  כאשר לא התמלא התנאי היסודי -  קיומן של ראיות לכאורה לביצוע עבירה שיש עימה קלון.